Tendencias en Competencia: La Reforma de los Reguladores en España: ¿Inacabada o Fallida?

Por: Juan Delgado & Héctor Otero

Global Economics Group

Dos años después de la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, parece que los beneficios prometidos de la reforma de los organismos reguladores españoles no terminan de concretarse. La reforma consistió en un proceso de diseño “desde arriba” y desde un punto de vista puramente orgánico y no prestó atención ni al diseño funcional ni a la adopción de estructuras concretas que materializasen los (escasos) beneficios prometidos. El éxito de la reforma inacabada se dejó en manos de sus directivos y, a día de hoy, sus frutos no son visibles.

La justificación de la reforma se fundamentó en la creación de sinergias, principalmente presupuestarias, y en la reducción de los conflictos entre reguladores, fundamentalmente las desavenencias ya habituales entre las extintas Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en lo sucesivo CMT) y la Comisión Nacional de Competencia (en lo sucesivo CNC).

La reforma consistió, en esencia, en la fusión de las estructuras de los antiguos reguladores bajo un mismo techo, con un escaso número de unidades transversales, y en la sustitución de los Consejos sectoriales por una sala del Consejo multisectorial. Se mantuvo por otro lado, y con buen criterio, una sala del Consejo específica para la aplicación de la legislación de Competencia.

No se aprovechó la ocasión para cambiar otros aspectos mejorables en el esquema anterior como el proceso de selección y nombramiento de Consejeros y directivos y las funciones del Consejo o la transferencia a los organismos regulatorios de funciones que no tenían (como, por ejemplo, la fijación de tarifas en los sectores energéticos y aeroportuario).

El diseño de la propia institución no parecía encaminado a facilitar la creación de sinergias. Atendiendo al organigrama, las únicas sinergias parecían surgir a nivel del Consejo con una posible mayor coordinación y coherencia entre las actuaciones en los distintos sectores y entre decisiones regulatorias y decisiones en el ámbito de la defensa de la competencia. Las sinergias a nivel inferior, por su parte, únicamente se recogían en la creación de áreas administrativas comunes, mayoritariamente ajenas a las labores propias de los reguladores (recursos humanos, administración, tecnologías de la información), con la salvable excepción de la creación de una asesoría legal única.

Dos años después de la reforma, lo que trasciende es una incapacidad de la sala sectorial del Consejo para abordar asuntos en sectores tan diversos y una confrontación mal resuelta entre la sala sectorial y la sala de competencia. Incluso entre los propios miembros de la sala de competencia lo que se traduce en un sinfín de votos particulares que a su vez reducen la robustez de las decisiones de la autoridad.

A nivel de investigación, los expedientes y asuntos regulatorios y de defensa de la competencia parecen seguir vías independientes y las únicas sinergias parecen haberse materializado a través de la aún escasa movilidad interna de personal entre las diferentes unidades, lo que permite la compartición de experiencia y conocimientos sectoriales. Sin embargo, esta movilidad ha sido por el momento fundamentalmente unidireccional: entre unidades regulatorias o con personal de la extinta CNC ocupando puestos en las direcciones regulatorias, pero sin apenas movimientos en la dirección contraria.

El éxito de la fusión de los reguladores queda por tanto a merced de la voluntad y capacidad de sus directivos para abandonar la tendencia por conservar sus áreas de influencia y para impulsar una cultura de colaboración y de trabajo conjunto que repercuta en un mejor conocimiento del funcionamiento de los mercados y una mejor regulación de los mismos, tanto ex-ante como ex-post.

En cualquier caso, y sin entrar a valorar si el regulador único era la elección óptima, es evidente que el diseño de la institución podría haber favorecido más la integración, a través de la cooperación y la redistribución de las diferentes funciones del regulador. Al mismo tiempo, podría haberse aprovechado la reforma para mejorar el proceso de decisión a través de un mejor mecanismo de selección de Consejeros y directivos y una redefinición de las funciones del Consejo, que no pueden ser las mismas que en el contexto anterior en el que había un mayor número de Consejeros.

En primer lugar, la nueva institución no ha aprovechado las potenciales sinergias de la integración de los reguladores. Entre otras mejoras, es necesario (i) establecer protocolos internos de actuación y aumentar la transparencia en la instrucción, (ii) promover la creación de equipos interdisciplinares, (iii) incrementar el peso de las unidades horizontales como las divisiones de estudios, análisis normativo y análisis económico y (iv) aprovechar el conocimiento acumulado por los reguladores sectoriales en la monitorización de sectores para la detección de cárteles.

En segundo lugar, es necesario redefinir las funciones de los reguladores y del Consejo para hacer un mejor uso del capital humano existente y mejorar el proceso de decisión. Por un lado, las funciones del macro-regulador deben limitarse a aquellas que respondan exclusivamente a la necesidad de un regulador independiente. Por otro lado, el Consejo dispone de excesivas funciones y pocos medios y capacidad para hacerles frente. Es necesario por tanto o bien reducir las competencias del Consejo (que sea un mero supervisor de las actuaciones de las direcciones como en el modelo holandés o británico) o bien aumentar su especialización y poner más medios a su disposición (como en el modelo alemán).

Por último, la institución todavía puede y debe mejorar en su independencia. La institución carece de autonomía financiera y tiene serias limitaciones en cuanto a la contratación de personal, al establecerse la preferencia por la contratación de funcionarios de carrera e incluso limitando la contratación a éstos para determinados puestos y funciones.

Resumen del artículo “La CNMC: historia de una reforma inacabada” publicado en Papeles de Economía Española, 145, “Regulación y política de defensa de la competencia en España”. Septiembre 2015. 

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